論目前我國(guó)稅務組織在組織結構方面(miàn)的問題

“稅務組織結構是稅務組織系統的構成(chéng)形式，即目标、人員、崗位、責任、關系協同、信息等組織要素的有效排列組合方式”。我國(guó)目前的稅務組織就是一種(zhǒng)官僚制形式的行政組織，突出表現在它的組織結構上—典型的層級制和職能(néng)制相結合的結構。自1994年實行分稅制财政體制以後(hòu)，我國(guó)的稅務機構按中央和地方雙重結構設置。國(guó)家稅務局系統實行國(guó)家稅務總局垂直管理體制，省、地、縣按行政區域設置稅務機構，縣以下按經(jīng)濟區域設立中心分局。地方稅務局系統實行地方人民政府和國(guó)家稅務總局雙重領導管理體制，省以下地方稅務機構實行省地方稅務局直接領導，省、地、縣實行按行政區域設置稅務機構，縣以下按經(jīng)濟區域設立中心分局。這(zhè)種(zhǒng)組織機構的特點，一是在縱向(xiàng)結構安排上按行政區劃設立的層級制結構，有一級政府就有一級稅務機構，組織權力比較集中，層次重疊，職能(néng)交叉，互相掣肘，各自爲政。二是在橫向(xiàng)結構安排上，強調明确的、相互獨立的職能(néng)和部門分工，下一級比照上一級，基本對(duì)稱。這(zhè)種(zhǒng)制度安排導緻縱向(xiàng)層次過(guò)多，橫向(xiàng)部門安排不靈活，既容易造成(chéng)人力、物力、财力的浪費，又會影響整個行政管理的運轉。在信息時代，這(zhè)樣(yàng)的組織機構缺乏彈性，無法适應環境的變化，必然造成(chéng)稅務組織功能(néng)的弱化，進(jìn)而影響行政效率和行政成(chéng)本，最終降低爲納稅人服務的效果。

1 組織的低效率

首先，注重程序輕視結果而導緻效率的降低。稅務組織效率主要是指稅務行政管理的效率。嚴密的等級制是官僚制組織形式的顯著特征。“下級服從上級”本是行政機關保持組織高效的基本原則，但是“服從”容易産生狹隘的求同現象。無論是下稅務機關還(hái)是下級稅務人員，執行上級的決定和命令成(chéng)了乏味的例行公事(shì)，稅務組織或個人的進(jìn)取心和創造力遭到限制。照章辦事(shì)、嚴格程序、規範執法本是稅務組織的工作原則和手段，但在現實工作中，遵守規則開(kāi)始隻是作爲一種(zhǒng)執法手段而出現，但最終都(dōu)轉化執法目的本身。這(zhè)在作爲領導機關的上級稅務組織中表現得尤爲突出。上級稅務機關擅于制定大量的、繁雜的管理規定和辦法，以指導下級稅務機關的工作，而不是深入基層了解實際幫助一線征收機關爲實現政策目标而采取适當的措施和手段。下級稅務機關由于一些不切實際的繁雜的工作程序而不得不弱化政策目标，以保證執法程序公正、規範。正如歐文·E·休斯所言:“官僚制組織采取固定的運作程序，但相應地它所産生的成(chéng)效相對(duì)于維持程序和規則而言似乎卻反而不那麼(me)重要了。”“我們總想指揮别人該怎麼(me)做，總是力圖去規範操作程序，控制投入，這(zhè)些事(shì)情沖昏了我們的頭腦，而産出的結果卻遭到忽略”。

其次，複雜的人際關系和考核手段的缺乏導緻效率的降低。由于傳統行政文化的影響加之組織信息的不透明等原因，稅務組織内部出現了複雜的非正式組織網絡關系。個人在組織内尋求發(fā)展的行爲使其將(jiāng)大量時間和精力耗費在尋求個人發(fā)展上，由于考核手段的缺乏引起(qǐ)工作績效的難測量性，這(zhè)種(zhǒng)尋求發(fā)展的手段不是放在完成(chéng)指定的工作任務上，而是試圖通過(guò)非正式組織網絡關系，尋求保護和提拔。這(zhè)些都(dōu)是導緻稅務組織效率降低的原因。

第三，注重投入和控制，忽略了産出和結果。“執行性”是稅務組織作爲行政組織的主要特征。不可否認，“執行性”保證了稅務組織上下層級命令的暢通和國(guó)家稅收政策的貫徹執行，它的确是行政組織不可缺少的組織原則。但是在政治責任大于管理責任的背景下，執行者往往隻關注執行的過(guò)程或程序，而對(duì)執行的好(hǎo)壞、所消耗的費用和時間、産生的效果較少關注。因此，在接受一項上級命令或指示後(hòu)，稅務機關將(jiāng)政治責任作爲指導工作的首要原則，不惜調動一切可用的人力、物力、财力資源組織實施，常見的做法是成(chéng)立專門機構、撥付專項經(jīng)費而不是事(shì)先對(duì)此項政策執行進(jìn)行成(chéng)本評估，以求用最少的投入獲取最好(hǎo)的結果。同時，上級稅務組織對(duì)下級稅務組織執行政策的績效監控缺乏足夠的認識和能(néng)力，既沒(méi)有足夠的信息支持他們做出決策判斷，又缺乏績效測量的技術手段。績效管理在稅務行政執行中得不到有效的運用，從而不能(néng)産生好(hǎo)的激勵的效果。稅務執行的低效率可想而知。

2 行政管理的高成(chéng)本

稅收成(chéng)本從狹義角度講包括稅務組織成(chéng)本和納稅成(chéng)本。稅務組織狀況的好(hǎo)壞既是影響行政管理成(chéng)本的關鍵因素，同時它又是影響納稅成(chéng)本的重要因素。如稅制結構的優劣、稅收征管方式是否便捷、稅務組織結構是否合理、稅務行政運行是否暢通直接影響到納稅人的稅收奉行費用。因此，根本上說稅務行政管理的優劣決定了稅收成(chéng)本的高低。

稅務行政成(chéng)本居高不下，存在主、客觀原因。受計劃經(jīng)濟的影響，與其它行政組織一樣(yàng)，稅務組織一直把稅收工作單純看做一種(zhǒng)政治行爲而不是經(jīng)濟行爲，從責任範疇講，稅務人員始終認爲我們更多的是承擔間接的政治責任而非直接的管理責任。在稅務組織内部偏重于業務指标(收入指标)考核，忽略了行政管理(包括行政成(chéng)本)的考核。客觀講，在國(guó)家經(jīng)濟發(fā)展仍擺脫不了規模效應的環境下，稅收收入規模是衡量一個地方經(jīng)濟發(fā)展總量的關鍵指标之一，各級政府對(duì)收入規模的偏好(hǎo)不會因爲稅收成(chéng)本的增加而減弱。在這(zhè)種(zhǒng)導向(xiàng)下，稅務機關追求收入規模有了動力。

3 考核指标的設計對(duì)行政管理效益的忽略

目前稅務系統的考核指标主要是圍繞稅收工作的兩(liǎng)個維度來設計的。一是收入維度，包括稅收收入規模、人均征稅額、年稅收增長(cháng)率;二是征管質量維度，以征管七率爲主體，即登記率、申報率、入庫率、滞納金加收率、欠稅增減率、申報準确率、查補入庫率，這(zhè)是稅務組織在以自身爲本位理念下實行粗放式管理模式的選擇。從稅務組織的特點來看，它既是組織收入的部門，又是執法和服務部門，其最主要的功能(néng)是“維護社會公衆的利益，這(zhè)不僅包括取得足額的稅收收入，以使公共産品的提供成(chéng)爲可能(néng)，而且還(hái)包括維護社會公平和爲社會提供良好(hǎo)的納稅服務。”即使對(duì)稅收成(chéng)本的關注，也隻是“降低征稅成(chéng)本，忽略納稅成(chéng)本，甚至有時是通過(guò)犧牲納稅人的利益，增加其稅收的額外負擔而達到降低征稅成(chéng)本的目的。”