我國(guó)公共部門績效評估述評

績效是一個内涵了多維要素的系統結構，通常包括經(jīng)濟，即要求組織以盡可能(néng)低的投入或成(chéng)本，提供與維持既定數量和質量的公共産品或服務效率。公共部門績效管理通常是指公共部門積極履行公共責任的過(guò)程中，在講求内部管理與外部效應、數量與質量、經(jīng)濟因素與倫理政治因素、剛性規範與柔性機制相統一的基礎上，爲獲得公共産出最大化的過(guò)程。績效評估是一種(zhǒng)正式的員工評估制度，是績效管理中一個重要的環節，它是通過(guò)系統的方法、原理來評定和測量員工在職務上的工作行爲和工作成(chéng)果，績效評估執行的效果直接影響了績效管理的成(chéng)效。公平、反應性、責任成(chéng)爲績效評估的主流要素。

　　一、我國(guó)公共部門績效評估的可行性

　　我國(guó)目前的條件已經(jīng)使績效評估具有可行性。主要是：第一，我國(guó)民主化進(jìn)程取得重大進(jìn)步，公共部門改革的深入進(jìn)行爲績效評估的實施提供了基本的政治環境；第二，我們有西方各國(guó)逐漸成(chéng)熟的公共部門績效評估理論和實踐的經(jīng)驗可借鑒；第三，現代信息技術、分析技術、預測技術的發(fā)展爲公共部門績效評估提供了技術支持。第四，開(kāi)展績效評估的社會環境正在形成(chéng)。

　　二、我國(guó)公共部門績效評估的現狀

　　（一）存在問題

　　1.績效評估工作基本上處于地方政府自發(fā)狀态，沒(méi)有統一規劃

　　沒(méi)有建立起(qǐ)戰略規劃、績效計劃和績效報告等制度框架，績效評估的随意性很大；缺乏統一的領導機構和績效标準，部門各自爲政，無法進(jìn)行部門或地區間的比較評估。缺乏相應法律和制度作保障，缺乏激勵機制和長(cháng)效機制，實踐中存在盲目性。

　　2.績效評估的理論研究與實踐脫節都(dōu)照搬西方，效果不好(hǎo)

　　照搬西方管理模式雖然取得了一些成(chéng)效，但也有很多問題。因爲在西方，與績效管理相關的政治制度和體制在已經(jīng)非常健全和完善，而我國(guó)顯然還(hái)不夠。而我國(guó)曆來“人治”的色彩濃厚，人情關系、主觀臆斷往往取代科學(xué)、客觀的績效管理，而現代績效管理理念難以深入人心。

　　3.公共部門績效評估機制不合理、體系不健全

　　績效指标體系不全面(miàn)，偏重于經(jīng)濟指标；績效評價主體單一，社會公衆的參與度低；評估程序不規範，評估技術相對(duì)落後(hòu)。

　　4.理論引導力度不夠，對(duì)政府部門績效評估缺乏深入研究，目标界定不清，評估标準比較單一，評估結果缺乏實質性應用。有的領導幹部對(duì)績效評估認識不到位，對(duì)績效評估重視不夠，甚至有抵觸情緒，緻使績效評估工作停滞不前。

　　（二）原因分析

　　1.政治體制不健全導緻績效評估不到位

　　在我國(guó)傳統政治體制模式中，是領導偏好(hǎo)來決定績效目标。領導關注什麼(me)，就考核什麼(me)，領導不關注就不考核或少考核。領導變，績效考核也變。

　　以“各個擊破”方式來設定績效目标。即不同時期設定不同的中心任務，集中所有的力量來保障中心任務的完成(chéng)。反映在績效管理中，爲完成(chéng)一個績效管理的指标，而淡化其他指标。其優點在于解決了突出問題，缺點在于不突出的問題被(bèi)淡化，一些處于苗頭階段的輕度問題可能(néng)演化爲嚴重的問題，成(chéng)爲下一個“各個擊破”型績效管理中心任務，形成(chéng)惡性循環。

　　以政績工程爲核心來設定績效指标。這(zhè)表現爲績效管理中注重短期的、可顯現工作成(chéng)績的内容，忽視有利于長(cháng)期發(fā)展。組織的短期業績得到彰顯，可持續發(fā)展能(néng)力受到削弱。

　　2.績效評價的公民導向(xiàng)不夠

　　政府績效管理同企業的績效管理一樣(yàng)，是一項以顧客爲導向(xiàng)的管理活動。目前，我國(guó)公共部門績效管理的公民導向(xiàng)還(hái)僅僅停留在表面(miàn)，與我國(guó)政治民主化的要求相差甚遠。一是績效管理指标設計時根本沒(méi)有考慮公民這(zhè)一維度。二是在政府不對(duì)社會公布自己的信息和對(duì)績效考核關注的民意調查。三是行政部門自己花錢請一個第三方對(duì)公民的滿意度進(jìn)行調查，調查結果一般都(dōu)很理想，但不真實。

　　3.我國(guó)績效管理與評估理論研究不發(fā)達，技術應用不成(chéng)熟。

　　績效管理是一項技術含量較高的工作，需要運用專業管理知識進(jìn)行系統、深層次的分析。随意地、想當然地設置指标因素會帶來一系列的問題。

　　（1）指标設定過(guò)程缺乏環境變量的思考。如果不考慮環境因素，簡單地用同一指标來同其他地區進(jìn)行一樣(yàng)的評價，就明顯有失公平，影響這(zhè)些地區和人員的工作積極性。

　　（2）指标設定過(guò)程忽略指标内在本質的探究。績效指标選擇過(guò)程中，不能(néng)單看指标的表象，還(hái)要分析指标的内在信息與内在本質。如群衆通過(guò)上訪反映自己的情況，要求問題得到解決，這(zhè)本身是對(duì)黨和政府信任的表現。因此，將(jiāng)群衆上訪作爲負面(miàn)差錯率考核指标本身就是不對(duì)的，這(zhè)就忽略了指标内在本質的探究。

　　（3）缺乏定量的績效評估方法。這(zhè)是由于績效評估人員的素質相對(duì)不高和公共部門的績效評估的定量化難把握著(zhe)兩(liǎng)個因素構成(chéng)的。

　　4績效管理被(bèi)用爲政治手段，績效管理中存在利益博弈

　　現實實踐中，管理者常常使績效管理淪落爲控制下級的手段，成(chéng)爲使下級難受和不願意接受的東西。從我國(guó)公共部門績效管理的實踐來看，一是績效目标設計缺乏廣泛參與，二是績效管理過(guò)程缺乏預警，三是績效結果缺乏溝通，四是績效管理缺乏配套激勵。

　　另外，評估各方對(duì)評估的目的、評估的導向(xiàng)性問題在認識上有偏差，評者大多居高臨下，被(bèi)評者多處于被(bèi)動局面(miàn)。而且評估結果是否公布、公布範圍及是否與獎懲挂鈎等等這(zhè)些問題與評估目的沒(méi)有很好(hǎo)地結合。評估因信息不對(duì)稱導緻參與評估者之間存在利益博弈。自評和他評之間也存在弄虛作假行爲。

　　三、對(duì)策及建議

　　1.建立科學(xué)的績效評估體系，實現績效評估的長(cháng)效化

　　績效評估是一項系統工程。要使績效評估形成(chéng)長(cháng)效機制，必須建立科學(xué)合理、結構完整、功能(néng)配套、操作易行的評估體系。這(zhè)一體系既要關注政府績效的總體部署、戰略目标和規劃，又要選擇适當的績效評估模式，體現分部門、分地區的特點。績效評估體系具體應包括：評估指标體系、評估方式體系、評估程序體系、評估組織體系、評估制度體系、評估信息系統等。政府績效評估體系的設計從長(cháng)遠看應緻力于建立一套開(kāi)放性和競争性的公共資源配置機制，通過(guò)有效的績效信息的提供，引導公共資源的有效配置和合理流動，從預算的高度約束和提高公共财政資源的配置效率和利用效率，推動公共管理型和服務型政府的建設進(jìn)程。

　　2.樹立良好(hǎo)的公共部門績效管理的價值取向(xiàng)。價值取向(xiàng)的選擇，是進(jìn)行績效管理的前提。在中國(guó)社會轉型、體制轉軌和制度建設這(zhè)一特殊的曆史時期，在公共部門中推行績效管理就必須考慮將(jiāng)"3E+2"（分别是經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effect）、公平性和回應性）作爲持續、長(cháng)久的目标。在當前特别要強調公共部門在提供公共産品和公共服務上的公平性和适合公衆需求的回應性。同時，要把這(zhè)些目标進(jìn)一步地落實到構建和諧社會中來。

　　3.從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，進(jìn)行績效評估的試點建設

　　我國(guó)政府開(kāi)展績效評估必須立足國(guó)情，深入研究，漸進(jìn)推行。要根據我國(guó)政府管理的曆史傳統、實際能(néng)力和制度環境等實際情況，提出政府績效評估穩妥可行的實施方案，選擇恰當的評估範圍，在充分論證和試點的基礎上，分步驟、有重點地實施。在制定績效指标體系時，要按照政府的職能(néng)進(jìn)行分類設計，經(jīng)濟發(fā)展與社會管理并重，管制職能(néng)與服務職能(néng)兼顧，近期要突出寓管理于服務之中，遠期側重服務職能(néng)；堅持定量指标與定性指标并注重定量指标，做到切實可行。

　　4.進(jìn)一步完善相關的立法保障，完善公共部門績效管理的配套設施，培育高素質的績效測評人員，考核情況公開(kāi)，減少内部博弈損耗，創造良好(hǎo)的績效考核環境。

　　四、績效評估未來趨勢走向(xiàng)

　　1.評估的維度和指标趨向(xiàng)科學(xué)。績效标準是績效管理的核心。公共部門績效評估應該包括經(jīng)濟、效率和效益和質量四個維度

　　2.績效評估趨于法制化、規範化和綜合化。現代社會的規範化發(fā)展要求公共部門績效評估考核應規範化和法制化。同時，當代公共管理綜合性的發(fā)展趨勢也要求，隻有彙集管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、數學(xué)、統計學(xué)、系統工程和計算機軟件開(kāi)發(fā)等相關領域知識，集中攻關，才能(néng)保證績效評估體系的科學(xué)、完整、規範，才能(néng)确保績效評估取得圓滿成(chéng)功。

　　3.績效評估中外部吸納公衆參與，内部建立一種(zhǒng)員工與組織共同發(fā)展的評估模式。以後(hòu)會建立一個完善的政府信息管理系統，擴大績效評估的主體，讓廣大的人民加入到績效管理當中，提高績效管理的效率。績效評估不僅是對(duì)個人的評估，也是對(duì)組織的評估，因此，會建立一種(zhǒng)員工與組織共同發(fā)展的評估模式，在個人成(chéng)長(cháng)、組織發(fā)展、人民利益之間找到一個契合點，在科學(xué)進(jìn)行績效評估的同時，促進(jìn)員工與組織的共同發(fā)展。

　　4.趨向(xiàng)個性化，即評估依據不同工作的特征來設置考核指标。不同的工作要求也不一樣(yàng)，因此應根據不同的工作性質，設置不同的考核指标，即個性化的考核體系建將(jiāng)會出現。在評估考核指标選擇上一般應把握好(hǎo)以下關系：①内部指标和外部指标相結合；②數量指标與質量指标相結合；③肯定性指标與否定性指标相結合；④技術性指标與民主性指标相結合；⑤支出指标與回收指标相結合；⑥客觀指标與主觀指标相結合；⑦工作指标與業績指标相結合；⑧行政成(chéng)本指标與業務成(chéng)本指标相結合；⑨個體指标與團體指标相結合。

　　5.趨向(xiàng)結果和質量導向(xiàng)

　　新公共管理運動在很大程度上表現爲追求服務質量的運動。這(zhè)裡(lǐ)所說的質量，主要是通過(guò)調動所有人員的潛力，以最低的成(chéng)本滿足顧客的要求。這(zhè)不僅表現爲績效評估考核中質量标準的增加，而且表現爲全面(miàn)質量管理、持續性質量改進(jìn)在公共部門倍受青睐。

公共部門績效評估作爲一種(zhǒng)系統的、綜合的公共部門再造措施，要對(duì)公共部門公共管理與社會環境之間的相互滲透進(jìn)行重新思考。正确認識這(zhè)一點，對(duì)我國(guó)營造有效推進(jìn)公共部門績效評估并發(fā)揮其作用的社會環境，有著(zhe)十分重要的現實意義。公共部門績效評估作爲現代科學(xué)管理方法它的實施效果和發(fā)展前景，無疑會受到各種(zhǒng)因素的影響，包括公衆的綜合素質與能(néng)力的影響。随著(zhe)我國(guó)經(jīng)濟的發(fā)展和公民意識的覺醒，我國(guó)公共部門的績效評估以後(hòu)肯定會越來越科學(xué)和客觀。